Consulta Popular: algo que tomar en serio y con responsabilidad

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Redacción y Edición ENCONTEXTO – Fuente: El Universo – El Telégrafo – Expreso – economiaenbici – El Comercio

Ecuador irá nuevamente a las urnas, para responder a la Consulta Popular convocada por el Ejecutivo, con siete preguntas que analizaremos desde lo objetivo y legal.

Lenin Moreno, durante su espacio ‘El Gobierno Informa’, señaló que “nuestra Constitución dice en su primer artículo, que la soberanía del país radica, reside en el pueblo; en la voluntad del pueblo ecuatoriano, que es el fundamento de la autoridad; y que esa voluntad se ejerce a través de una participación directa“. Recordemos que dicha Constitución fue producto del trabajo de una Asamblea Constituyente, elegida para cumplir con los ofrecimientos de campaña que hiciera Rafael Correa en el 2006, junto a su -entonces- coideario y candidato a vicepresidente, Lenin Moreno, para dar al país un cuerpo legal innovador, vanguardista y, sobre todo, que respondiera a las necesidades de la realidad ecuatoriana, a los fundamentos del movimiento Alianza PAÍS y al Plan de Gobierno propuesto: inclusión, desarrollo, equidad, participación ciudadana, entre otros principios.

Ante el anuncio de una nueva Consulta Popular, impulsada por el Ejecutivo, se dio una masiva participación ciudadana en la entrega de propuestas a ser consideradas: 2.739 preguntas, que abarcan reformas a las funciones del Estado, al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) y Asamblea Constituyente, así como temas ecológicos, económicos y de lucha contra la corrupción y la tan controvertida, mal expresada y peor entendida, reelección indefinida.

Según Moreno, se analizaron las preguntas recibidas que, finalmente, se condensaron en siete que son las que la integrarán, luego de firmados los decretos ejecutivos 229 y 230, enviados el 29 de noviembre al Consejo Nacional Electoral, CNE, para que convoque a consulta popular y referéndum, ante una supuesta falta de agilidad y atención por parte de la Corte Constitucional, CC, organismo encargado de calificar las preguntas propuestas, y su aparente irrespeto a los tiempos estipulados para su resolución y respuesta, previo a su entrega al CNE. La convocatoria fue señalada para el 4 de febrero del 2018.

Hay visiones encontradas: unas defienden lo actuado por el Ejecutivo; otros argumentan inconstitucionalidad en el proceso. Hay demandas, que deberán ser atendidas; mientras, el trámite sigue en el CNE, con fecha fijada y logística y calendarios en marcha. La CC estaba siguiendo los procesos en ley y había convocado a reunión de trabajo para el 5 de diciembre, a fin de resolver, pero luego canceló.

El artículo 441 de la Constitución: la enmienda de uno o varios artículos de la Constitución, que no altere su estructura fundamental, se realizará:

  1. Mediante referéndum, solicitado por el Presidente/a de la República, o por la ciudadanía, con el respaldo de -al menos- el ocho por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.
  2. Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional. El proyecto se tramitará en dos debates; el segundo debate se realizará de modo impostergable, en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. La reforma sólo se aprobará si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional.

¿De qué manera debería planteársela a la ciudadanía? Consulta popular y referéndum, ¿son lo mismo?

El jurista Miguel Macías afirma que la consulta popular consiste en una serie de preguntas que se le formulan a la ciudadanía y que pueden ser de temas variados; en cambio, el referéndum trata sobre un artículo o tema en específico, que incluye el texto que acompaña a la pregunta, para su cambio en la Constitución. Con esto concuerda el constitucionalista Vicente Burneo Burneo y menciona que, otra opción es preguntar a los ecuatorianos, para hacer una nueva Constitución (Constituyente). “Este sería un cambio absoluto de todo el proceso, que incluye el cambio de autoridades, presidente actual y demás”.

Macías considera conveniente que el mandatario convoque a una consulta mixta, esto es, consulta popular y referéndum. Explica que aparte de las preguntas, es necesario colocar los textos de los artículos que deben ser aprobados por la ciudadanía. Cree que, mediante esta opción, se puede proponer enmendar, sobre todo, los artículos de la Constitución, que tratan de la reelección indefinida y sobre el Consejo de Participación Ciudadana, así como los de la Ley de Contratación Pública.

Ya hay antecedentes. En mayo del 2011, en la administración del expresidente Rafael Correa, se realizó una consulta popular y referéndum:

En la consulta se preguntó sobre enriquecimiento privado no justificado, juegos de azar, prohibición de matar animales en espectáculos, la tipificación del delito de incumplimiento de las obligaciones laborales por el empleador y regulación de las actividades y la responsabilidad de los medios de comunicación.

En el referéndum se consultó, entre otros temas, si se está de acuerdo en enmendar numeral 9 del artículo 77 de la Constitución, sobre la caducidad de la prisión preventiva; sobre la sustitución del actual Pleno del Consejo de la Judicatura, por uno de transición, conformado por tres miembros; y medidas sustitutivas a la privación de la libertad.

LEY ORGANICA DE GARANTIAS JURISDICCIONALES Y CONTROL CONSTITUCIONAL (LOGJCC)
TITULO I – NORMAS GENERALES
Art. 1.- Objeto y finalidad de la ley.- Esta ley tiene por objeto regular la jurisdicción constitucional, con el fin de garantizar jurisdiccionalmente los derechos reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos y de la naturaleza; y garantizar la eficacia y la supremacía constitucional. (Concordancias:
CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUADOR 2008, Arts. 10, 11)
Art. 2.- Principios de la justicia constitucional.- Además de los principios establecidos en la Constitución, se tendrán en cuenta los siguientes principios generales para resolver las causas que se sometan a su conocimiento:
  1. Principio de aplicación más favorable a los derechos.- Si hay varias normas o interpretaciones aplicables a un caso concreto, se debe elegir la que más proteja los derechos de la persona.
  2. Optimización de los principios constitucionales.- La creación, interpretación y aplicación del derecho deberá orientarse hacia el cumplimiento y optimización de los principios constitucionales.

Existen criterios contrapuestos en cuanto a las preguntas planteadas y la finalidad de las mismas, visibilizados en dos grupos claramente definidos: quienes apoyan la consulta (los seguidores del presidente en funciones, como Leninistas y aquellos sectores de oposición que se han sumado); y los que están en contra de la Consulta, su contenido, procesos y finalidad, afines a la AP original y a Rafael Correa, conocidos como los Correístas) y cada cual esgrime argumentos para sustentar su apoyo y análisis. Pero, veamos objetivamente las cosas. 

Preguntas para referéndum en Ecuador

1.- ¿Está usted de acuerdo con que se enmiende la Constitución de la República del Ecuador, para que sancione a toda persona condenada por actos de corrupción, con su inhabilidad para participar en la vida política del país y con la pérdida de sus bienes?

Nadie debería estar en contra de sancionar a quienes cometan actos de corrupción en perjuicio del Gobierno y del país, siempre y cuando se sigan los debidos procesos, en total respeto a la ley y a los derechos humanos; que los juicios no tengan fines de persecución política; y se parta del principio universal de que todo el mundo es inocente hasta que se compruebe lo contrario y sin dejar resquicio a dudas. Y que las decisiones sean libres, justas, legales, objetivas, sin injerencia de personas o instituciones del estado, para conseguir los fallos a criterio y conveniencia de parte interesada. 

Adicionalmente, muchas cosas ya están en la Ley o proyectos de ley, y pueden ser tramitadas por la Asamblea, sin gastar decenas de millones de dólares. Lo que se consulta en esta pregunta ya existe en el Código Penal… desde hace más de 45 años.

COIP, último inciso del art. 278.- Peculado:
“Las o los sentenciados por las conductas previstas en este artículo quedarán incapacitadas o incapacitados de por vida, para el desempeño de todo cargo público, todo cargo en entidad financiera o en entidades de la economía popular y solidaria, que realicen intermediación financiera”.

La reparación integral, que implica la pérdida de los bienes hasta el monto de lo robado, también consta en la ley.

COIP, art. 622, numeral 6.- Requisitos de la Sentencia:
“La condena a reparar integralmente los daños ocasionados por la infracción, con la determinación del monto económico que pagará la persona sentenciada a la víctima y demás mecanismos necesarios para la reparación integral, con determinación de las pruebas que hayan servido para la cuantificación de los perjuicios cuando corresponda.”

2.- Para garantizar el principio de alternabilidad, ¿está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador, para que todas las autoridades de elección popular puedan ser reelectas por una sola vez para el mismo cargo, recuperando el mandato de la Constitución de Montecristi y dejando sin efecto la reelección indefinida, aprobada mediante enmienda por la Asamblea Nacional, el 3 de diciembre de 2015?

La Corte Constitucional hizo ya su análisis al respecto, en el 2014, cuando se debatía el tema en la Asamblea Nacional y concluyó:

a) “… que no existe un único sistema electoral, y es cada Estado democrático el que lo impone, con base en sus necesidades y realidades, distintas posibilidades”.

b) “… la posibilidad de candidatizarse afianza la participación ciudadana, pues las autoridades que ejercen la facultad de ser reelectos por más de una vez, deben someterse a un proceso de elecciones, en el cual el pueblo elige libremente, con su voto.

c) Analizada la Constitución del 2008 y la de 1998, la CC concluye que, en ninguna de las dos, se incluye la alternancia, como un elemento constitutivo del Estado. (artículos del 1 al 9 de la Carta Política).

d) Los argumentos de la Corte llegan a la conclusión de que es necesario eliminar las desigualdades que pueda tener una persona que se candidatice (referente a la prohibición de uso de fondos públicos ni infraestructura pública para su promoción).

e) La limitación a candidatizarse de las personas que han ocupado un cargo público de elección popular y que han sido reelectas por ya una vez, “comporta una limitación no justificada a los derechos constitucionales de participación que poseen los candidatos que están aspirando a una reelección y el derecho a elegir de las personas”. Por ello, la enmienda permitiría, según la CC, “viabilizar” un ejercicio pleno de los derechos (en este caso, el derecho a elegir y ser elegidos). 

Tras el análisis de la propuesta para la reelección indefinida, la Corte señala que no se trata de limitar un derecho, sino que se “reafirma la existencia de ese nuevo rol de decisión del ciudadano ecuatoriano en la vida política del país, para sufragar democráticamente y permitir o no la continuidad de sus representantes o gobernantes”.

Con esos argumentos, la CC determinó que la vía para incluir la reelección indefinida en la Constitución, es la enmienda, en la Asamblea Nacional. Una vez que llega a la conclusión, el dictamen también analiza la doctrina jurídica presentada por las personas que se oponen a la mal llamada reelección indefinida que, es en realidad, postulación indefinida. Al respecto, la Corte señala que: si bien es una fuente auxiliar del derecho, no se puede considerar que es un “parámetro de evaluación de una institución perteneciente al ordenamiento jurídico constitucional de un país”.

En otras palabras, esta pregunta violentaría los derechos de los ciudadanos de elegir y ser elegidos (independientemente de las veces que lo haga) y de ejercer libremente su voluntad de apoyar desde el voto, al candidato de su preferencia. Candidatizarse no garantiza la elección.

Tenemos el caso de Álvaro Noboa, con cuatro postulaciones y ningún triunfo, por un lado. Y, por otro, las cinco veces que fue electo el Dr. José María Velasco Ibarra. Ambos resultados, en ejercicios democráticos electorales. 

La alternabilidad la permiten los regímenes políticos que funcionan sobre la base de dos principios: democrático -la voluntad de la mayoría y cumplir con el mandato ordenado en las urnas-; y el principio republicano -el sometimiento a unas normas y reglas establecidas-. Por ello, siempre existirá alternabilidad, mientras se mantenga:
a) Vigencia de la Constitución de la república.
b) Leyes electorales y de partidos.
c) Elecciones periódicas y determinadas.
d) Que no exista prohibición legal de participación de ninguna fuerza política
e) Institucionalidad electoral y elecciones y transparentes.

Antes, el límite de una reelección regía solamente para Presidente y Vicepresidente, mientras que todos los demás puestos de elección popular -alcaldes, concejales, prefectos, consejeros, y asambleístas- podían ser reelectos indefinidamente.

La posibilidad de postularse y ser elegido, así como la de reelegir a alguien que ya ejerció dichas funciones, aumenta derechos, no los disminuye.

3.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para reestructurar al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, así como dar por terminado el periodo constitucional de sus actuales miembros, y que el Consejo que asuma transitoriamente sus funciones, tenga potestad de evaluar el desempeño de las autoridades cuya designación le corresponde, pudiendo, de ser el caso, anticipar la terminación de sus periodos?

Esta pregunta contiene varias preguntas en una –algo expresamente prohibido por el art. 105 de la LOGJCC, y pretende permitir reemplazar al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, CPCCS, por un Consejo “transitorio” de siete miembros, conformado exclusivamente, por representantes de ternas enviadas por el Ejecutivo a la Asamblea -esto no consta en la pregunta, sino en el anexo-, y entregarle las funciones de fiscalización de la Asamblea Nacional (art. 131 de la Constitución Política del Ecuador, CPE) que, evidentemente, implica una reforma a la estructura del Estado, que sólo se puede realizar por medio de Asamblea Constituyente (art. 441 y 444 CPE). 

Para muchos, esta pregunta sería el fin del Estado de Derecho, pues existen los mecanismos correctivos en caso de haber irregularidades, manteniendo su independencia de funciones y la no injerencia de otras. Buscaría darle, inconstitucionalmente, la capacidad de juzgar y destituir al procurador, superintendentes, defensor del pueblo, defensor público, fiscal general, contralor, CNE, Tribunal Contencioso Electoral, al Consejo de la Judicatura e, incluso, a la propia CC, atribución, esta última, que ni siquiera la tiene la Asamblea Nacional.

Sobre el CPCCS definitivo -propuesta que debería ser una pregunta independiente-, se propone la designación de 7 vocales por elección popular, poniendo como requisito que no sean afiliados a partidos políticos, que trasgrede los más elementales derechos de afiliación política y participación, y atenta directamente contra el art. 23 de la Convención Interamericana de DDHH.

Finalmente, hay un detalle nada irrelevante: el Consejo Transitorio podría quedarse hasta el año 2023, ya que el Código de la Democracia prohíbe realizar reformas legales en materia electoral durante el año anterior a las elecciones, y, en consecuencia, no podrían elegirse los nuevos miembros con las elecciones locales de febrero de 2019.

En la consulta del 2011, convocada por iniciativa del Ejecutivo, fue para superar un grave impasse constitucional. Con ello se logró regularizar la conformación del Consejo de la Judicatura, CJ, que llevaba casi dos años inconstitucionalmente en funciones prorrogadas, violando el art. 20 del Régimen de Transición, que daba 180 días después de la entrada en vigencia de la Constitución de Montecristi, para que se renovara, de acuerdo al mecanismo establecido por la nueva Constitución. Mientras tanto, la justicia estaba en suspenso, con cerca de 6000 caducidades de prisión preventiva, repleta de jueces temporales, sin evaluaciones, y con un grave conflicto entre los miembros del Consejo de Judicatura. Había que darle solución definitiva y legal, a ese problema.

Además, los conflictos del Consejo de Judicatura mostraban que el diseño constitucional original de 9 vocales no iba a funcionar (art. 179 CPE). Así, en la misma consulta, pero en pregunta independiente, se propuso una conformación más simple y rápida: un Consejo de la Judicatura de 5 miembros, elegidos de ternas enviadas por la Corte Nacional de Justicia, la Fiscalía, la Defensoría Pública, el Ejecutivo, y la Asamblea, que mantiene actualmente.

El CPCCS fue creado, correctamente, en la nueva Constitución, y su diseño institucional es muy bueno. Sus miembros son propuestos por las organizaciones sociales y la ciudadanía, y elegidos mediante un concurso público de méritos y oposición, ejecutado por el CNE. Una de sus funciones fundamentales es que, sin presiones políticas y por concursos nacionales de merecimientos, se pueda elegir las autoridades de control.  Antes, estas designaciones las realizaba el Congreso Nacional, en base a “acuerdos políticos”.

Para remover a funcionarios que no han cumplido con sus responsabilidades, existe el mecanismo constitucional de juicio político. En el caso del CPCCS, se puede destituir a los consejeros por simple mayoría (art. 131 CPE).

4.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador para que nunca prescriban los delitos sexuales en contra de niñas, niños y adolescentes?

¿Quién podría estar en contra de esta pregunta? Sería insensato y de una altísima insensibilidad. Sólo basta con ponerse en el lugar de las víctimas o de sus familiares y pensar que le podría pasar a sus hijos o nietos, que nadie está libre de pasar por esta traumática experiencia, que marca la vida. Y que no sea solamente para delitos sexuales en contra de niños y adolescentes, sino contra cualquiera, sin importar sexo o edad.

Sobre esta pregunta, desde inicios de este año reposa en la Asamblea Nacional el proyecto de Reforma al COIP, proponiendo -entre otros- que la prescripción para delitos sexuales en contra de niños, niñas y adolescentes, sea de 40 años. Hubiera bastado que la Asamblea de trámite a esta ley y, en lugar de 40 años, se incorporara la imprescriptibilidad del delito. Es algo que puede procesarse por medio de la Asamblea.

5.- ¿Está usted de acuerdo con enmendar la Constitución de la República del Ecuador, para que se prohíba, sin excepción, la minería metálica en todas sus etapas, en áreas protegidas, zonas intangibles y centros urbanos?

El Mandato Constituyente 6, del ex presidente Correa, extinguió todas las concesiones mineras al interior de áreas naturales protegidas, bosques protectores y zonas de amortiguamiento. La nueva Constitución prohíbe la minería en áreas protegidas y zonas intangibles, salvo aprobación de la Asamblea. Por tanto, lo único que aportaría esta pregunta, sería la prohibición de hacer minería metálica en zonas protegidas, sin excepción alguna.

Esto no tendría mucho sentido, pues significa que en áreas protegidas no se podría hacer minería metálica, ni siquiera subterránea, que tiene impactos ambientales mínimos; pero sí se podría seguir explotando petróleo, o hacer minería a cielo abierto no metálica, como la cal, la cual tiene grandes impactos ambientales.

Ecuador fue elegido este año, como el mejor destino para inversiones mineras, en los premios “Annual Outstanding Achievement Awards of Mines and Money Americas 2017”, gracias a los esfuerzos realizados en los últimos años, para hacer atractivo al mundo nuestro sector minero.

Con esto se estaría haciendo daño al país, ahuyentando la inversión extranjera importante que requiere este sector, prácticamente virgen, donde está gran parte de los recursos para superar la miseria y para proteger a la misma naturaleza.

Preguntas para consulta popular

6.- ¿Está usted de acuerdo con que se derogue la Ley orgánica para evitar la especulación sobre el valor de las tierras y fijación de tributos, conocida como “Ley de Plusvalía”?

Con esta ley, que nos puso a la vanguardia de América Latina, las ganancias extraordinarias van a los municipios, más aún cuando es producto de la obra pública; evita utilizar información privilegiada para lucro privado; impide la especulación del suelo y las burbujas inmobiliarias; crea fuertes incentivos para declarar el verdadero valor del inmueble, evitando la evasión del impuesto catastral; regula el sector inmobiliario.

Con un ajuste en la inversión pública de cerca del 6% del PIB en los últimos dos años, tenía que afectarse la construcción, pues el Estado es uno de los principales contratantes de las constructoras privadas. Además, las construcciones residenciales son más sensibles a una disminución de ingreso, producida por una recesión. Pero no tiene relación alguna con la vigencia de esta ley.

El presidente Moreno ofreció construir más de 80.000 casas anualmente, algo no concretado hasta ahora. Necesita del apoyo del sector constructor, que pone como condición, la eliminación de la ley contra la especulación del suelo que se podía haber resuelto en la Asamblea; al parecer, no existen los votos para lograrlo.

7.- ¿Está usted de acuerdo en incrementar la zona intangible en al menos 50.000 hectáreas y reducir el área de explotación petrolera autorizada por la Asamblea Nacional en el Parque Nacional Yasuní de 1.030 hectáreas a 300 hectáreas?

La iniciativa Yasuní-ITT, diseñada por el gobierno de Rafael Correa, proponía al mundo dejar nuestras mayores reservas de petróleo bajo tierra, a cambio de una compensación económica por las pérdidas financieras que esto implicaba. La lógica no era la protección del Yasuní, pues de explotarse, el impacto en el parque iba a ser mínimo; sino el evitar enviar a la atmósfera 400 millones de toneladas de CO2, al utilizarse dicho petróleo. Esto originó el concepto de “Emisiones Netas Evitadas” (ENE), que se reconocen internacionalmente a aquellos países que asumen el compromiso. 

En el 2013, frente a la falta de respuesta internacional, se tomó la decisión de iniciar la explotación de los tres campos del ITT: Ishpingo, Tiputini y Tambococha.

La Asamblea Nacional autorizó intervenir en 1030 hectáreas: una milésima parte del parque, que tiene más de un millón de hectáreas. Estudios posteriores determinaron que el área de afectación no sería más de 250 hectáreas. Una reducción a 300 hectáreas, no cambia absolutamente nada. Y para la ampliación en 50.000 hectáreas de la zona “intangible”, donde no se puede realizar ningún tipo de actividad extractiva, no se requiere consulta… ni siquiera ley. Lo puede hacer directamente el presidente, por decreto ejecutivo; y representa menos del 5% del parque.

Los ecuatorianos tenemos una enorme responsabilidad histórica. El próximo 4 de febrero, hagamos un análisis serio, objetivo, desapasionado y detallado de las preguntas que nos han sido planteadas. Es un deber cívico y ciudadano para con nuestro país.

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